Любовь Гурьева, кандидат юридических наук, доцент Сыктывкарского лесного института

 

Сохраним ли мы лес для будущих поколений?

 

Лекция была прочитана 2 апреля в Сыктывкарском лесном институте

 

Добрый день.

Мы постараемся сегодня все вместе всем залом разобраться, можем ли мы сохранить лес. Я буду говорить о том, как сегодня строится лесная политика, как обстоят дела в лесном хозяйстве, ну и конечно, буду делать свои выводы о том, какие есть проблемы, выскажу свое мнение, можно ли эти проблемы решить.

Когда мы говорим о лесе, мы, безусловно, начинаем говорить, сколько его, какой он у нас. Обратите, пожалуйста, внимание на характеристику лесного фонда РФ. 22% мировой покрытой площади — это леса Российской Федерации. Недаром Россию называют самой лесной державой мира. Практически есть еще одна составляющая. Для того, чтобы страна жила хорошо, необходимо, чтобы предприятия работали, сырьевая база приносила достойную прибыль. Поэтому, обращая внимание на лесной сектор экономики, следует четко знать, что возобновляемое у нас сырье - это только лес. И хватит ли нам леса, в первую очередь зависит от каждого из нас и от любого человека, кто только думает о лесе, и о нем заботится. Лесная отрасль может приносить достойный доход обществу, если будет хорошо организована.

Нельзя никогда забывать, что кроме того, что лес — это природный ресурс, надо думать, что лес — это экосистема, которая дает нам жизнь. Давайте сначала разберемся, а много ли у нас леса.

Обратите внимание, перед вами карта Российской Федерации, на ней нанесены деления на федеральные округа, по каждому округу прописано в виде схемы, сколько лесного ресурса. Я обобщу и скажу ту цифру — 82,1 млрд кубических метров, так сегодня оценивается лесной запас, который сегодня есть в России. Говоря о географии страны, обратите внимание, в европейской части 28% общего запаса. Что касется азиатской части — это 72%. Ну есть и еще один показатель, который перед вами, — это вопрос расчетной лесосеки. Расчетная лесосека — это на что расчитывает государство, оценивая свою сыерьевую базу. Конечно, цифры не одинаковые, но в любом случае вы видите наполовину: расчетная лесосека европейской части практически равна расчетной лесосеке азиатской части.

Для любой промышленности очень важно, а какие это леса? Ну, во-первых, посмотрите породный состав. Опять же на карте, где определены наши федеральные округа, прописано — преобладает хвойный. И как будущим специалистам, а здесь я вижу ребят с кафедры «Экономика отраслевых производств», посмотрите: хвойные леса безусловно больший интерес представляют для перерабатывающей промышленности, чем листевнные леса. Ну и в Российской Федерации их достаточно — 69% всего породного состава лесов.

Раз есть такое богатство, очень важно выстроить правильную государственную политику. Ну, для того, чтобы оценивать любую политику, надо сначала определиться, а что такое политика. Политика — это всегда система мероприятий, которые проводят государственные органы для достижения определенной цели. Здесь, на той схеме вы видите, что основные направления, которые должны быть продуманы, которые должны быть взвешены, что по ним должно быть принято важное решение, это — как рационально использовать лес, как охранять и защищать лес, и как воспроизводить лес. Ради чего? Ради того, чтобы сохранить лес, как экосистему и как природный ресурс.

Безусловно, у государства есть методы управления и основной метод — организационно-правовой. То есть, так, как это видит государство, как необходимо проводить эти мероприятия, всегда это закреплено в нормативно-правовых актах. Конечно, основным нормативно-правовым актом является Лесной кодекс Российской Федерации, и сейчас действует кодекс 2006 года.

Говоря в целом, мы должны для себя представлять, а что же в лесной коплекс входит? Вот та схема, которая перед вами, посмотрите: это и лесное хозяйство, и лесозаготовка, и производство продукции из того сырья, которым обладает Россия.

Почему так пристально сегодня рассматривается лесной комплекс нашей страны? Я выделила для вас три основных момента: 60 тыс. предприятий, которые занимаются защитой лесов, воспроизводством и заготовкой древесины. Обратите внимание, более миллиона человек работает в этой отрасли, то есть, это их основная работа, это доход их семьи. И третий момент — 45 субъектов Российской Федерации, где производство лесобумажной продукции составляет до 50% общего объема промышленной продукции в этих регионах. Поэтому необходимо каждому разобраться, а что здесь происходит? Какие моменты следует отметить?

Тот слайд, который перед вами, он не вселяет оптимизм. Потому что объем заготовки древесины, производство пиломатериалов, древесностружечных плит, целлюлозы, бумаги и картона ниже уровня 1990 года. 90-й год прошлого столетия взят за основу, это последний год существования большого государства Советский Союз.

Откуда эти данные? Анализируя, в каком состоянии сейчас лесной сектор, государство рассматривало эти вопросы, и принята была стратегия развития лесного комплекса. Но для того, чтобы принять стратегию, надо оценить, что происходит.

Второй момент — мировой сектор экономики развивается более высокими темпами. А проще, другие страны в лесопромышленном комплексе нас значительно обгоняют. Ну и последнее, знак восклицательный поставлен. У нас не хватает собственных мощностей по глубокой переработке древесины. И этот показатель производства бумаги и картона находится на уровне 80-го года.

Вот вам один из слайдов, когда мы говорим: «Да, у нас леса много!». Но ведь это продукт, его надо взять, аккуратно взять, рачительно подойти.

Это показатель по Республике Коми. Этот слайд был представлен правительству Республики Коми, министру промышленности и энергетики Республики Коми, когда рассматривалась стратегия развития лесного комплекса республики. Обратите внимание, красным цветом закрашены столбики, сколько расчетной лесосеки, а синий — это фактический объем лесопользования. Какой резкий спад произошел по сравнению с 87 годом. Стрелочка нам сигнализирует, что кризис отрасли начался в 92 году. Но ведь последующие показатели так и не превысили тот показатель 92 года. Мы говорим — самая лесная держава, всего больше леса.

Это тоже табличка, которая дает нам право задуматься. С левой стороны расположено, сколько запасов леса. Таким ядовитым цветом закрашено, столбик первый в очереди — это Российская Федерация, а вот по правую руку — это производство бумаги и картона, показатели в миллионах тонн. Обратите внимание, Россия — последняя. Впереди — США, Китай, Япония, Германия и так далее. То есть, сравнивая эти показатели, мы отвечаем себе на вопрос — есть лес, но мы не можем его использовать.

 

***

Теперь, когда говорим по динамике производств по Республике Коми, и также на этой диаграмме за относительный показатель берется 1990 год. Ну и как вы видите, я попытаюсь мышкой провести, практически на сегодня только производство фанеры и картона поднялось выше, чем показатель 90-го года. Все остальное этот показатель пройти не может.

Теперь вопрос: раз это столько проблем, в чем суть их? У нас нет в стране четкой оценки ресурсного потенциала. Все, что связано с инвентаризацией лесов, показатели у нас есть 30-летней давности. Вопрос: можно ли это сделать? Да. Процессы сейчас идут, идет инвентаризация, рассматривается, что у нас на сегодня есть. Слабый контроль за использованием лесов. Я чуть позже покажу цифры, которые каждого из вас заставят задуматься, можно ли контролировать те процессы, которые сейчас происходят. У нас технический уровень очень низкий, своя машиностроительная промышленность развивается слабо. Ну и, к сожалению, Россию рассматривают как сырьевую страну, пытаются вывезти древесину в другие страны, где она и подвергается глубокой переработке.

Когда мы начинаем говорить, а что же нужно сделать, чтобы развивалось сегодня лесное хозяйство и лесная промышленность, нам нужно четко понимать, что происходит. Во-первых, рыночная экономика предполагает следующее: сырьевая база, в данном случае леса, они принадлежат государству, то есть, те леса, которые произрастают на землях лесного фонда, эти леса находятся в собственности федеральной. Я хочу подчеркнуть, что две трети территории Российской Федерации — это земли лесного фонда. А вот лесопользование и переработка стали предметом частной предпринимательской деятельности.

Что главное, необходимое в управлении? Во-первых, установить те необходимые контакты, правильное проведение всех этих мероприятий относительно хозяина сырьевой базы и частного бизнеса.

Когда мы называем дату 6 апреля 2006 года, и относительно истории Сыктывкара и лесного комплекса, мы можем сказать, что она историческая. Дело в том, что в этот день в Сыктывкаре было проведено очень крупное совещание, которое рассматривало перспективы развития лесного комплекса Российской Федерации. Владимир Путин участвовал в этом совещании в качестве президента. Практически определялись все проблемы, выделены были проблемы, которые были в лесном секторе экономики. Я очень коротко, они перед вами. Это тезисно выступление президента. Посмотрите: неэффективность использования лесов, 29,4% от всей расчетной лесосеки. Инвестиции — деньги не вкладываются. То есть, возможности у нас больше, чем инвестор приносит для того, чтобы строить предприятие по глубокой переработке. Сырьевой придаток, износ оборудования. Практически, к огромному сожалению, цифра здесь названа, ежегодный ущерб только от зафиксированных случаев незаконной вырубки составляет 5 млрд руб. Есть и еще проблемы, которые поднимались на том совещании. Именно это совещание стало определяющим, как будет строиться новая политика по отношению к лесу.

Ну а для понимания политики нам надо всегда рассматривать две вещи: как выстроена стратегия, то есть, как утверждена государством стратегия, и как установлены правовые нормы. Как могут взаимодействовать люди относительно леса, как объекта их правовых отношений.

Что на сегодня есть? Лесной кодекс в 2006 году принят. Принята стратегия развития лесного комплекса, утверждена Министерством торговли Российской Федерации до 2020 года. И также была продумана система мероприятий — а как создать более благоприятный инвестиционный климат. Есть несколько позиций, которые здесь на слайде отражены. Во-первых, было принято постановление правительства о приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов. То есть, признав приоритетными и инвестиционными, государство создает условия для того, чтобы эти проекты осуществлялись. Но отменены ввозные пошлины на техническое оборудование, которое необходимо России, и отменены пошлины на продукцию, уже переработанную в России. Суть стратегии заключается в главном — вот это в табличке подвальчик, это главное — сделан акцент: глубокая переработка леса в России. Второе — нужно создавать и поддерживать крупный вертикально-интегрированный бизнес. Примером тому для сыктывкарцев служит работа «Монди СЛПК». Потому что у него есть предприятия и по заготовке древесины, и есть предприятия, которые поставляют готовое сырье для работы такого гиганта. И государство развивает систему мероприятий для развития частно-государственного партнерства в лесном секторе экономики.

Что еще делается, чтобы инвестиционные проекты реализовывались? Приоритетным будет назван проект, если суммарный объем капитальных вложений не менее 300 млн руб. Какие льготы? Вот посмотрите: введение права аренды без аукциона. То есть, государство рассматривает так, чтобы перерабатывающее производство находилось близко к сырьевой базе. Снижается арендная плата. На сегодня она снижена в 2,5 раза. Ну и стаблильность совокупной налоговой нагрузки заключается в том, как просчитан будет план развития: 7 лет налоговая нагрузка остается такой же, как и на начало инвестиционного проекта.

 

***

Перед вами карта Республики Коми. Намечаемые инвестиционные проекты приоритетны для Республики Коми. А в целом по стране было запущено в 2010 году 92 таких проекта, а рабочие места получили 42 тыс. человек. Государственная поддержка оказывается и введением минимальных ставок платы за древесину, ну и возможность поддержать этот сектор экономики, как это возможно.

Мы реально понимаем: да, в экономике нужно что? Сейчас нужно использовать лес, чтобы он нам приносил доход. Но ведь вопрос возникает, именно лес... Мы ведь сейчас с вами пока говорили о том, что лес — это всего лишь вещь, природный ресурс. Мы не брали ничего другого в понимании леса. К огромному сожалению, когда мы смотрим Лесной кодекс, мы там читаем юридическое понятие леса: «Лес — это природный ресурс или экосистема».

С первого класса мы знаем, что союз «или» дает право выбора: или то, или другое. Ошиблись ли законодатели? Возможно, нет. Потому что рассматривает Лесной кодекс, регулирует отношения. Лес — это природный ресурс, а дальше как с ним поступить?

Что же должен человек лесу? Человек лесу должен — охранять и защищать, рационально его использовать, за ним ухаживать, восстанавливать, сохранять ценные породы. Именно человек конкретно должен это лесу. Если бы можно было это, как вещь, взять и перенести в другое место или переработать, это одно. Но ведь лес — это самый большой огород. Только растет там не морковка или капуста, а там растут деревья, которые возобновляются, а чтобы оно выросло, нужно 100-120 лет.

А вот теперь пошли грустные показатели. Так ли хорошо мы относимся к нашему лесу? Старейшая отрасль промышленности нашей страны. Я специально привела вот здесь историческую справку. В 1917 году 50% лесов находилось в государственной собственности. А 50% лесов было в частной собственности. Ну и частник сам вел хозяйство на этих 50, ну а на этих 50 вели хозяйство государственные органы. 34 тыс. лесничих, которые считались госслужащими, они работали на этих 50% лесов. Был ли эффект? Да. Лесной департамент Российской империи давал стране лесного дохода в размере такого количества золота, сколько давали все золотые прииски. Это только за лес, когда его продавали.

Поднимаясь выше слайдом. Вот это то, что официально было сказано из уст телевизионщиков и это не было опровергнуто органами власти. В доход входит оплата аренды и налогов. В 2009 году — это 15 млрд, а расход — к сожалению, расход относится к тому, что теряет лес от пожаров или незаконных рубок, а вообще, честнее, от воровства леса — это 45 млрд. Это на каждый рубль казенных субсидий — 3 руб. потерь. То есть, фактически то богатство, что есть у страны, эта отрасль убыточна.

Цифры перед вами еще сложнее. Дело в том, что по данным на 2009 год, данные рознятся. Здесь приведены 4 позиции. Рослесхоз дает цифру, что в 2009 году вырублено 91 млн кубов, Росстат — 158, экологи — 200, теневая экономика — 500. Практически за 2009 год лесная отрасль России понесла более 1 млрд долларов чистых убытков.

Прошлое лето для многих стало понятным очень грустными явлениями — лесными пожарами. То, что сегодня прошло в прессу, это вопросы, сколько же было пожаров. Посмотрите: 1,8 млн га было охвачено пожарами. Количество зафиксированных пожаров — 30 тыс. 470. Страдали поселения, гибли люди, ну а убытки практически не покрывают то, что фактически сегодня могли иметь от леса. Ну и во всех этих проблемах нужно разобраться. Кто отвечает за наш русский лес, и какие должны быть непосредственные действия?

Говоря о любой собственности, очень важно, особенно студентам-экономистам, понимать: собственностью надо научиться управлять. И соответственно, когда мы говорим об управлении, нужно создать систему, которая в управлении будет эффективной и будет давать желаемый результат.

Россия большая. Уровней управления три: федеральный, региональный и территориальный. Исходя из этих моментов, необходимо проговорить, а что же должно делать государство и, соответственно, государственные органы в управлении этим большим имуществом?

Я еще бы хотела напомнить, что в самой системе управления есть такое понятие, как государственное управление. Когда у нас в 2004 году началась административная реформа, то государство определилось следующим образом. Смешанная экономика, практически рынок, может регулировать свои отношения, ну а что должно государство? Во-первых, определить политику и установить нормы, то есть, правила, как осуществлять эти мероприятия — управлять госимуществом, контролировать и надзирать над всем, и плюс к этому — как выполняются те нормы, которые есть.

Вот эта табличка — это последнее на сегодня, она в таком варианте. Так система управления выглядит с 27 августа 2007 года. Ну а было ли иначе? Было. В 2004 году в связи с реформами была ликвидирована государственная лесная служба. Что же на ее месте было создано? Был создан Рослесхоз, организация, которая отвечает за все федеральные леса. Но Рослесхоз подчинялся министерству - сначала разрабатывать политику было поручено министерству природных ресурсов и экологии, а с 2008 года — министерству сельского хозяйства. И закономерный вопрос — как же так получилось, что единым органом управления лесами у меня на таблице записан Рослесхоз. Да это произошло тогда, когда обстановка с пожароопасностью в лесах стала критической и было создано единое управление.

Конечно, в одном управленческом органе зарыты не все проблемы. Такая частая перестройка в органах управления не лучшим образом сказывается на управлении лесами в целом. Мы знаем, что леса находятся в федеральной собственности, а вот управлять, по Лесному кодексу эти полномочия по управлению лесами были переданы на уровень регионов. В Коми создан Комитет лесов Республики Коми, который отвечает и управляет всем имуществом, федеральными лесами на территории Республики Коми. А вот на территориальном, низовом уровне управления — это лесничества, которые были созданы на тех же территориях в тех же границах, что были у нас и лесхозы.

 

***

Ну теперь, может, кому-то непонятно, какая разница между лесхозом или лесничеством. Дело в том, что это единица управления, которая должна управлять этим имуществом. Обратите внимание, в управлении важно что — это выполнение управленческих функций. А если лес требует от человека ухода, есть хозяйственные функции. Кому их поручить? До 1993 года лесхозы были на территории Советского союза, они как управляли, так и ухаживали. В этих структурах были созданы отделения, которые ухаживали за лесами. А вот добыча проходила леспромхозами, это государственные предприятия, которые вели заготовку. Те изменения, которые произошли в 93 году, я напомню, средства производства перешли в частную собственность. Лесхозы брали на себя, как управлять и как ухаживать за лесом, а добыча была передана бизнесу. А вот с 2008 года, обратите внимание, государство все, что связано с уходом за лесом, отдает бизнесу. Хорошо это или плохо, наверное, покажет время.

Но я хочу, чтобы вы обратили внимание на следующий слайд, который перед вами. Лесничество, какие полномочия у него есть? Оно может контролировать арендатора, если на территории лесничества есть арендатор. Может заключать договоры купли-продажи лесных насаждений на тех участках, которые нужны местному населению. А все остальное, все работы по уходу за лесом, а он требует большущего ухода, можно это делать по 94-ФЗ. Смысл какой: бизнес выигрывает на конкурсе, и эти суммы средства по договору... Ставится задание, что должна делать та или иная организация, какие работы провести лесохозяйственные, и после этого в рамках договора выполянется все это.

Хорошо это или плохо. Ну, наверное, неплохо. Но! Все договоры на один год. Что значит, договор прекращен. Все, он перестал действовать, какая ответственность на ком? По договору выполнено все. И вот эта система сегодня подвергается большой критике, а почему? Конечно, вернуть все обратно невозможно, вероятно, надо совершенствовать. Но получается, что не государство собственник, не само занимается своим большим огородом, а это передается бизнесу на тех определенных условиях, что предусмотрены законодательством. И еще сегодня надо сказать, а как используется лес, на каких основаниях? Договорных. Что в основе лежит? Да самое главное — договор аренды. Договор аренды заключается обязательно с лесопользователем. Но здесь будет необходимость изучать, когда вы будете само право изучать.

Что значит договор аренды? Он заключается [на период] от 10 до 49 лет. А теперь давайте зададим себе вопрос, а что должен сделать за этот период арендатор. Не только взять лес, вот обратите внимание, очень мне нравится этот слайд. Посерединочке этот столбец обозначает, дает нам понять, что такое собственность. Это право владеть, пользоваться и распоряжаться. Мы говорим, лес в собственности государства, но государство принимает решение владеть, значит, поддерживать лес в нужном состоянии, значит, охранять, защищать, воспроизводить. Это должен делать арендатор, и, естественно, его интерес — это пользоваться лесом. Все, что касается распоряжения, контроля, это делает собственник, который передал полномочия на уровень субъекта. Схемка достаточно просто строится, но не так делается дело.

Вот посмотрите на этот слайд. Что такое воспроизводить лес? Это значит посадить дерево. Ну или там, есть искусственный или естественный путь лесовосстановления, и оно должно вырасти. Великолепные снимки. Вот это семена... Оно помещается в человеческую ладонь. Чтобы оно представило интерес, за его ростом надо следить, за ним нужно ухаживать. Еще раз повторюсь, через сто лет оно будет интересным, как природный ресурс. Дело в том, что такую кропотливую работу передали арендаторам. Я ничего не перепутала, сказав, что договор аренды может быть от 10 до 49 лет. Ну кто наблюдательный, тот поймет, что за 10 лет вот это семя чего достигнет? В лучшем случае — не больше. И все, а дальше договор прекращен. А дальше начинается новое в системе управления «а кто за этим должен ухаживать?».

Хорошо, передали арендные, надеялись. Но ведь мы говорим, что в управлении должен быть жесткий контроль. Как сама система срабатывает? Здесь в левом столбце даты, как менялось законодательство, как принимались те или иные решения. Если до 85 года была государственная лесная охрана, это 83 тыс. на всю территорию. Я не ошиблась во второй строчке — с 1 января 2005 до 31 декабря 2006-го 680 инспекторов Росприроднадзора, кто контролировали все российские леса. С 1 января 2010 года начал действовать новый Лесной кодекс, 12 300 человек. Я тут в скобочках написала — в Республике Коми надзорными функциями обладали 19 человек, и в 2008 году вносились изменения в кодекс и вот таким охранником леса стали еще и лесничие. В целом сегодня 30 тыс. человек, которые контролируют.

На любое поддержание имущества нужны финансы. Как поступают финансы, региональные структуры. Федеральные структуры дают бюджет на ведение лесного хозяйства. К огромному сожалению, показатель все время снижается. На тушение лесных пожаров понадобилось 300 млрд, а субвенциями давали 2,2 млрд руб. по 2010 году.

Наверное, вас будет волновать и следующая табличка. Специалисты подводили следующий итог: сколько средств тратится и закладывается на тушение лесных пожаров. Показатель в данном случае следующий: на 1 га за 1 год срез. США — 4,2 доллара, Россия — 0,33 доллара. Если мы возьмем для сравнения ближнее зарубежье, то есть, Белоруссию, Казахстан, и Россию, к сожалению, показатель здесь тоже неутешительный, сколько средств тратится. Вопрос — где произошла ошибка? Мы всегда говорим о том, что нам всегда надо посмотреть систему управления. Ведь ввели понятие, что все будет переведено в арендные отношения. Посмотрите, какие масштабы леса стали интересны арендаторам — 13% от всего леса. В Европейской части 40% передано в аренду. То есть, более 1 млрд га леса — это 10 млн квадратных километров, что больше площади Канады и США, осталось без специализированной охраны. Вы скажете, как? Дело в том, что весь Кодекс, все, что связано с системой мероприятий, было определено следующим образом: арендатор возьмет, арендатор будет отвечать, и нужно создать систему, как контролировать арендатора.

Возникает вопрос, вот это страшное воровство, цифры, которые неприятно нам слышать, я хочу соотнести следующее. Оно, может, неравномерно распределяется. По официальным данным Агентства по лесному хозяйству, 20% леса воруется, по Примроскому краю — 70%, это официально. Кто это делает? Это делает человек. Этот человек оставляет неубранным лес, этот человек о нем не заботиться. Но безусловно помочь может только человек.

Да, государство... Но ведь надо и каждому думать о том, что останется после нас. Поэтому я считаю, что, изобразив такого веселого человечка, он может и навредить лесу, он может и ему помочь.

Ну и как постскриптум я хочу сказать слеующее. Людей нельзя заставить любить лес, но можно научить этому. То, что знаешь, уже любишь. Великолепная картинка, фотография: красивый лес и каждому из нас захотелось там сейчас погулять. Но погуляют ли ваши, наши дети и внуки, остается большой-большой вопрос. Спасибо за внимание.